7. Promover las acciones cautelares ante el
Tribunal de Cuentas.
8. Promover las acciones o los recursos
constitucionales o legales que sean procedentes de acuerdo
con la Ley.
9. Dar aviso al Ministerio Público, si
no lo ha hecho antes la Contraloría General de la
República, de la posible comisión de delitos
por el empleado o el agente de manejo, cuyas cuentas fueron
objeto de reparos por parte de la Contraloría General
de la República, o por cualquier persona o servidor
público en o contra de los fondos o bienes
públicos.
*El artículo 38 de la Ley 67 de 2008, modificada
por la Ley 81 de 2013, establece que el Fiscal General de Cuentas
mediante resolución motivada, teniendo como presupuesto la
existencia de un hecho irregular que cause afectación al
patrimonio del Estado y la probable vinculación a este de
los empleados o los agentes de manejo, los servidores, los ex
servidores públicos, los particulares o los representantes
legales y directivos de las sociedades anónimas y las
personas jurídicas posiblemente involucrados los citara
para que rindan una declaración, sin apremio no juramento,
sobre los hechos investigados, para que proporciones los
elementos de juicio o los documentos que estimen convenientes o
aduzcan testimonio para esclarecer tales hechos.
TÉRMINOS ESTABLECIDOS PARA LA
INVESTIGACIÓN DE CUENTAS
En un término de cuatro (4) meses contado a
partir de la fecha del inicio de la investigación, o de
seis (6) meses si hay varios involucrados, el Fiscal de Cuentas
remitirá al Tribunal de Cuentas el expediente con su Vista
Fiscal. (Art. 45).
En caso de que la investigación no sea concluida
en el periodo indicado, el expediente debe ser remitido al
Tribunal de Cuentas, con el fin de que este decida sobre la
necesidad de autorizar un término adicional, el cual no
será mayor de dos (2) meses, para que sea culminada la
misma para luego remitirla al Tribunal de Cuentas con la
respectiva Vista Fiscal.
CARÁCTER RESERVADO DE LA
INVESTIGACIÓN DE CUENTAS
La investigación que realiza el Fiscal de Cuentas
y la Vista Fiscal tiene carácter reservado y solamente
tendrán acceso a ellas las siguientes personas de acuerdo
a lo establecido en el artículo 46 de la Ley 67 de
2008:
Las personas investigadas.
Los apoderados judiciales o los pasantes autorizados
por estos.Los funcionarios de la Contraloría General de
la República.Los funcionarios del Ministerio Público o del
Órgano Judicial por razón de su
cargo.Los abogados en ejercicio.
Los estudiantes de Derecho.
Las personas autorizadas por el Fiscal o por
Secretario General con fines de docencia.
LA VISTA FISCAL PATRIMONIAL
De acuerdo a lo contemplado en la Ley de Cuentas, la
Vista Fiscal debe contar con los siguientes puntos:
La descripción clara y precisa de los hechos
y de las circunstancias que dieron origen a la
investigación de cuentas, con indicación de las
fechas que comprende, la dependencia o el lugar en donde
ocurrieron y la infracción presuntamente cometida, y
con la exposición y cuantificación concreta de
la lesión patrimonial causada al Estado.Las diligencias y pruebas practicadas para
determinar la veracidad de los hechos y las circunstancias
investigadas.La identificación completa con los nombres,
los apellidos, el número de cédula de identidad
personal y demás generales de las personas a quienes
se les pueda exigir responsabilidad patrimonial, así
como los cargos que desempeñan o hayan
desempeñado en la entidad correspondiente, o su
condición de persona natural o
jurídica.En el caso de que sea persona jurídica, deben
aparecer todos los datos que permitan identificarla
claramente, incluyendo su nombre o razón social, su
domicilio y el nombre y el apellido de su representante legal
y de sus directivos.La responsabilidad y el grado de esta que
corresponde a la persona o a las personas
involucradas.Los fundamentos de Derecho que justifican la medida
procesal recomendada.
El Fiscal General de Cuentas con base en el caudal
probatorio podrá solicitar en su Vista Fiscal al Tribunal
de Cuentas lo siguiente:
Que se llame al investigado o a los investigados a
responder por la lesión patrimonial
imputada.Solicitar el cierre y archivo de la
investigación o,El cese el procedimiento contra cualquiera de las
personas investigadas cuando hubiera motivo para ello.
(Art.48).
ACUERDO DEL FISCAL GENERAL DE CUENTAS Y LAS
PARTES
De los acuerdos entre el Fiscal General de Cuentas y los
investigados:
El Proceso de Cuentas puede terminar con el Acuerdo
que logre el Fiscal el Fiscal General de Cuentas con la
persona investigada, siempre que esta restituya el monto de
la lesión patrimonial.(Los Acuerdos requieren de la aprobación del
Tribunal de Cuentas).Los efectos de los Acuerdos aprobados darán
lugar al cierre del Proceso de Cuentas, es decir extinguen la
acción de Cuentas que es privativa del Fiscal General
de Cuentas y sus agencias de instrucción.
REMOCIÓN DEL FISCAL GENERAL DE
CUENTAS
La Ley 67 de 2008, fue reformada mediante Ley 81 de
2013, que establece que al Fiscal General de Cuentas se le
aplican los cánones de conducta previstos para los
Magistrados del Tribunal de Cuentas, es decir únicamente
podrá ser suspendido o removido de su cargo por el Pleno
de la Corte Suprema de Justicia por faltas o delitos cometidos en
el ejercicio de sus funciones.
Las medidas
cautelares en el proceso de cuentas y monto de lesión
patrimonial
LAS MEDIDAS
CAUTELARES
CONCEPTO: Los mecanismos que el
Estado utiliza para evitar que las decisiones que adopta el
Órgano Jurisdiccional no sea ilusorios.
Las medidas cautelares tienen como objeto evitar que la
persona transponga, enajene, oculte o disipe los bienes muebles o
inmuebles que posea.
El Tribunal de Cuentas decretará medidas
cautelares a petición del Fiscal de Cuentas durante la
etapa de investigación o de oficio durante la etapa
intermediaria o plenaria. (Art. 27).
En lo que resulte aplicable rige el Libro II del
Código Judicial, en cuanto a los principios, las
formalidades, las sustituciones o el levantamiento. (Art.
32).
Las Medidas Cautelares pueden decretarse:
Sobre todo o parte del patrimonio del investigado o
procesado.Sobre los bienes que aunque no figuren como parte
del patrimonio del investigado o procesado, existan indicios
de los cuales se deduzca que tales bienes provienen directa e
indirectamente de bienes, fondos o valores sustraídos
indebidamente del Patrimonio del Estado (Art. 27).Una vez dictadas las medidas cautelares, se
comunican a las entidades bancarias, tesorerías
municipales, Registro Único Vehicular y Registro
Público, para que las hagan efectivas, poniendo los
bienes fuera del comercio.
BIENES CAUTELADOS
Son aquellos bienes propiedad de los empleados y agentes
de manejos involucrados en un proceso de cuentas que el Tribunal
le ha dictado resolución de reparos y ha ordenado medidas
cautelares sobre su patrimonio y que las entidades oficiadas han
puesto fuera de comercio a disposición del Tribunal de
Cuentas.
Bienes de terceros que a través de juicio de
valoración iniciaría se deduzca que provienen
directa o indirectamente de los bienes o fondos públicos
indebidamente apropiados.
De conformidad con lo dispuesto por el Artículo
N°32 de la Ley N°67 de 14 de noviembre de 2008 que crea
el Tribunal de Cuentas, las medidas cautelares o precautorias en
el proceso de responsabilidad patrimonial se seguirán las
reglas que señala el Libro II, Titulo II, del
Código Judicial, en cuanto a los principios, formalidades,
sustituciones y levantamiento en materia de medidas cautelares
dentro del proceso.
Señala el Artículo 27 de la Ley N°67,
que el Tribunal de Cuentas, está facultado para adoptar,
en cualquier tiempo o cuando a su juicio hubiere motivos para
temer que se hagan ilusorias las pretensiones del Estado, las
medidas precautorias que estime conveniente sobre todo o parte
del patrimonio del sujeto llamada a responder patrimonialmente.
Pero, esta facultad no solo recae sobre los bienes del sujeto
llamado a responder patrimonialmente sino sobre todos aquellos
bienes que aunque no figuren como parte del patrimonio del mismo,
respecto de ellos existan indicios de los cuales se deduzcan que
los mismos provienen directa o indirectamente de bienes o valores
indebidamente sustraídos del patrimonio del
Estado.
En cuanto al tipo de medida cautelar que adopta el
Tribunal de Cuentas en el ejercicio de su facultad, puede
mencionarse que prácticamente el secuestro es la medida
cautelar o precautoria que dicta en el desarrollo del proceso de
cuenta. Sin embargo, ello no significa que en el ejercicio de sus
facultades o atribuciones el Tribunal no pueda adoptar otro tipo
de medidas cautelares consagradas por nuestra legislación,
con el objeto de asegurar el resarcimiento por parte del Estado
de los bienes sustraídos de forma irregular de su
patrimonio.
En los referentes a las reglas aplicables a las medidas
precautorias o cautelares dictadas por el Tribunal de Cuentas, ya
se ha señalado que las mismas se rigen por las
disposiciones contenidas en el Libro II, Titulo II, del
Código Judicial, con las limitaciones y salvedades que
resulten aplicables.
Tenemos así, que en materia de
jurisdicción de cuentas pueden aplicarse las siguientes
reglas, las cuales establece el Código Judicial en su
Artículo 521, al establecer las normas generales por las
que deben regirse las medidas cautelares:
1. Las medidas precautorias o cautelares
dictadas por el Tribunal de Cuentas se tramitarán
inoida parte; esto es, sin conocimiento del sujeto llamado a
responder patrimonialmente y en cuaderno separado que forma
parte del expediente principal. Artículo 521, numeral
2.2. En el escrito en que se solicita una medida
asegurativa, la Resolución que dicta el Tribunal de
Cuentas ordenando medidas precautorias o cautelares,
bastará realizar en la parte motiva de la misma una
relación sucinta de los hechos o actos irregulares
investigados y en la resolutiva expresar el nombre de las
partes, reales o presuntivas, la medida que se solicita y la
cuantía del proceso que sería el monto de la
posible lesión ocasionada al patrimonio del Estado.
Artículo 521, numeral 9.3. El juez (los Magistrados del Tribunal de
Cuentas), procurará en todo momento evitar que se
causen daños y perjuicios y molestias innecesarias en
la adopción o ejecución de la medida dictada.
Artículo 521, numeral 9.4. Para la ejecución de la medida, el
juez (los Magistrados del Tribunal de Cuentas), goza del
poder adecuado para adoptar las decisiones que sean
necesarias, sancionar en el acto al que estorbare dicha
ejecución e inclusive, emplear la fuerza
pública si fuere necesario. Artículo 521,
numeral 9.5. Las Resoluciones que decreten o rechacen las
medidas cautelares admiten apelación, pero la
interposición del recurso no suspende ni interrumpe la
ejecución de la medida, esto en materia de los
procesos civiles. En cambio en materia de cuentas dichas
Resoluciones no son apelables, ya que revisten un
carácter administrativo y no hay segunda instancia,
solo admite recurso extraordinario ante La Tercera Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia.
Bienes sobre las cuales puede recaer la medida
cautelar o precautoria
En materia de cuentas, la adopción de medidas
cautelares recae específicamente sobre bienes, es decir,
que las Resoluciones que ordenan medidas precautorias o
cautelares que emite o dicta el Tribunal de Cuentas en ejercicio
de sus facultades y atribuciones van dirigidas a poner fuera de
comercio bienes muebles, inmuebles, dineros, fondos, valores,
cuentas cifradas y/o corrientes, ahorros, depósitos a
plazo fijos, cajillas de seguridad y otros más,
pertenecientes al sujeto llamado a responder patrimonialmente o a
la persona involucrada en irregularidades que hubiesen afectado
al patrimonio del Estado.
Como ya se ha mencionado, la medida precautoria o
cautelar que utiliza de forma predominante el Tribunal de Cuentas
es el secuestro, el cual se encuentra regulado por el
Código Judicial, Libro II, Titulo II, Artículos
521, al 553, y el mismo comprende los bienes que ordena el
Tribunal de Cuentas poner fuera de comercio.
a. Bienes Muebles:
Cuando la medida cautelar o precautoria emitida por el
Tribunal, conlleve aseguramiento físico de los bienes, se
seguirán los pasos siguientes:
El funcionario encargado de la ejecución de
la orden, en este caso, el Alguacil Ejecutor,
acompañado por los funcionarios del Departamento de
Bienes Cautelados y peritos evaluadores, se trasladará
al lugar en donde se encuentran los bienes y
levantarán un acta de inventario, identificando
debidamente los bienes y los entregarán al depositario
Judicial designado previamente por el Tribunal de
Cuentas.El Depositario designado por el Tribunal de Cuentas,
deberá ser una persona con solvencia moral y honradez,
tomará posesión de su cargo ante el
Secretario/a General del Tribunal comprometiéndose a
cuidar los bienes a él encargado, como un buen padre
de familia. Además debe tener conocimiento sobre la
administración de los bienes que se ponen bajo su
responsabilidad, y deberá presentar un informe
periódico sobre su gestión
administrativa.El Departamento de Bienes Cautelados, deberá
llevar el registro y control automatizado del inventario
levantado, y verificará periódicamente la
situación de los bienes y la labor realizada por el
depositario.
Cuando la medida dictada no implica un aseguramiento
físico, en el caso específico de vehículos,
las medidas serán oficiadas a las Tesorerías de
todo el País, así como a la Autoridad Nacional de
Tránsito y Transporte Terrestre, quienes acatarán
la orden emitida por el Tribunal y pondrán las
restricciones correspondientes en los registros de
vehículos que manejan.
En este caso la Dirección de Bienes Cautelados,
Auditoria y Servicios Técnicos, llevará un registro
control de los vehículos que se encuentran a
disposición del Tribunal de Cuentas.
b. Bienes Inmuebles:
En los respecta a los bienes inmuebles, la
adopción de medidas cautelares recae
específicamente sobre fincas, en función de lo cual
se seguirán los pasos siguientes:
1. El Tribunal de Cuentas, emitirá la
Resolución que ordena la medida cautelar o precautoria
y la misma será oficiada al Registro Público de
Panamá, a fin de que se ponga fuera de comercio y a
disposición del Tribunal de Cuentas los bienes
inmuebles inscritos en dicha Institución.2. En el caso de que la orden dictada por el
Tribunal, implique un aseguramiento físico del bien,
el funcionario encargado de la ejecución de la orden,
en este caso, el Alguacil Ejecutor del Tribunal,
acompañado por los funcionarios del Departamento de
Bienes Cautelados y peritos evaluadores, se trasladará
al lugar en donde se encuentre la propiedad y
realizará la diligencia de inventario y avaluó,
entregándola posteriormente al Depositario Judicial
designado por el Tribunal. Artículo 526, numeral
5°, del Código Judicial.c. Dineros Activos y Otros
Fondos:
Conforme a lo que establece el Artículo 526,
numeral 4°, del Código Judicial, cuando se trate de
dinero, valores créditos y otros bienes en manos de un
tercero, (entiéndase instituciones que formen parte del
sistema bancario nacional), que pertenezcan a las personas
involucradas en actos que afectan el patrimonio del Estado, el
depósito se entenderá constituido cuando la orden
del Tribunal es entregada a dicho tercero, el cual en forma
inmediata y sin que medie orden al respecto queda como
depositario judicial de los mismos, con las responsabilidades que
establece la Ley.
Dentro de los dos (2) días siguientes al recibo
de la orden de secuestro, la entidad bancaria que quedó
constituida en depositaria debe dar repuesta al Tribunal poniendo
a órdenes del mismo los fondos secuestrados.
LEVANTAMIENTO DE LAS MEDIDAS
CAUTELARES
El levantamiento de las medidas cautelares proceden a
solicitud de:
Los investigados o procesados.
Las personas que resulten afectadas por las
medidas.El Fiscal de Cuentas, mediante resolución
motivada (Art. 28 y 29).De Oficio (Art. 30).
(Los dos primeros pueden solicitarlo mediante
incidente)
Las personas investigadas o los terceros que resulten
afectados con una medida cautelar podrán solicitar el
levantamiento de las mismas a través de un incidente que
deberá estar debidamente justificado.
En el supuesto de que conste que en la medida cautelar
exista un exceso en el depósito, es decir en cuanto a las
sumas de dinero cauteladas en los banco, podrá el Tribunal
levantar de oficio cuando tenga conocimiento de dicha
situación, tal y como se establece en el artículo
544 del Código Judicial.
Una vez se decida el levantamiento de las medida
cautelar, se envían las respectivas notas de
comunicaciones (a entidades bancarias, tesorerías
municipales, Registro Vehicular y Registro Público) para
que acaten el levantamiento.
Término para interponer el incidente
o solicitud de levantamiento.
Puede interponerse en cualquier tiempo (antes de la
Resolución de Cargo o Descargo), pero quien decide su
mérito es el Tribunal de Cuentas, en PLENO (Art.
31).
Si se interpone en la fase de investigación, el
Fiscal debe remitir al Tribunal de Cuentas el expediente (Art.
28).
La Ejecución de la
Sentencia
Transcurrido dos meses de ejecutoriada la
Resolución de Cargos o su acto confirmatorio el
Tribunal de Cuentas remite copia de ésta, con la
información de los bienes cautelados a la
Dirección General de Ingresos del Ministerio de
Economía y Finanzas para los efectos de hacerla
efectiva, mediante los trámites del proceso por
jurisdicción coactiva y así entonces el Estado
panameño recupere el patrimonio del cual fue privado
por la lesión causada.
RECUPERACIÓN DE FONDOS PÚBLICOS A
FAVOR DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE INGRESOS PÚBLICOS
(ANIP)
Las recuperaciones al Tesoro Nacional son aquellos pagos
recibos producto de un proceso de cuentas o mediante forma
voluntaria pueden darse por gestión de:
Tribunal de Cuentas o por la Autoridad Nacional de
Ingresos Públicos (ANIP), del Ministerio de
Economía y Finanzas, mediante la jurisdicción
coactiva. Estas recuperaciones dependerán del monto de las
lesiones patrimoniales, plasmadas en las resoluciones emitidas
por el Tribunal y a las medidas declinadas a esta
instancia.
FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN DE BIENES
CAUTELADOS, AUDITORÍA Y SERVICIOS TÉCNICOS DEL
TRIBUNAL DE CUENTAS
Dirigir, administrar, supervisar y coordinar todas
las actividades relacionadas con la cautelación de
bienes y los servicios técnicos solicitados por el
Tribunal.Garantizar el seguimiento a la ejecución de
las medidas cautelares.Mantener actualizada la información en la
base de datos.Mantener un archivo computarizado que conlleva las
siguientes funciones:
a. Registro de todas las resoluciones emitidas
diariamente, relativas a reparos, cargos y descargos,
cautelaciones, levantamiento de medidas cautelares,
declinaciones ante el Ministerio de Economía y
Finanzas y autos varios.b. Registro de la documentación recibida
de bancos, municipios, Registro Público, informando
los bienes cautelados, levantados y declinados.c. Elaboración de un informe mensual
presentando la producción del mes en cuadros separados
de cuentas bancarias, fincas, vehículos (cautelados,
levantados y declinados), además de las recuperaciones
al Tesoro Nacional.
EL ROL DE LOS ASISTENTES CONTABLES EN LA
FIJACIÓN DE LA CUANTÍA DE LA LESIÓN
PATRIMONIAL
Los asistentes contables tienen que tener una
formación académica de contadores públicos
con conocimientos de auditoría forense, experiencia en
auditoría financiera, y gubernamental, que les permitan
desarrollar sus labores con solvencia y capacidad técnica.
Los asistentes contables al igual que los asistentes legales
tienen que leer y analizar el informe de auditoría
elaborado por la Contraloría General de la
República he instruido por la Fiscalía de Cuentas
una vez lleguen estos informes al Tribunal de Cuentas.
Los asistentes contable elaboran un informe detallado
netamente contable para el Magistrado Sustanciador del
expediente, en el analizan todo lo concerniente a los hechos que
inciden en la irregularidad, por la cual existen indicios de una
posible lesión patrimonial, emiten una opinión y
hacen las recomendaciones pertinentes.
En otras palabras la función del asistente
contable es demostrar y aclarar los hechos, contestando y
desarrollando atreves de su informe las siguientes interrogantes:
¿Dónde?, Quién o ¿Quiénes?,
¿Porqué?, ¿Cómo?, y
¿Cuánto?
De igual forma debe de determinar el monto de la
lesión que le corresponde a cada uno de los sujetos
involucrados en la lesión patrimonial, y el grado de
participación, de tal forma que los asistentes legales
puedan calificar el grado de responsabilidad patrimonial que le
cabe.( Principal, directa, solidaria, o subsidiaria)
CUANTÍA DE LA LESIÓN
PATRIMONIAL
La cuantía de la condena no
será nunca inferior al daño o al menoscabo que haya
recibido el Estado en su patrimonio. Artículo 75 Ley
67.
La cuantía se incrementará con un
interés mensual no mayor del uno por ciento (1%). Los
intereses se calculan desde la fecha en que el sujeto responsable
de los hechos hace uso indebido de los recursos del Estado que
causan una lesión patrimonial, menoscabando el erario
público, hasta la Resolución final.
Es en esencia un valor agregado o penalización
monetaria (tasa de interés por tiempo transcurrido) que se
calcula como una forma de resarcir al Estado por el usufructo del
bien en detrimento de otros usos que el Estado le hubiera podido
dar a los mismos. Para ello se emplea una tabla de intereses
previamente desarrollada basada en la Ley.
Los procesos patrimoniales que se encuentren en
trámite ante la Dirección de Responsabilidad
Patrimonial, al momento de entrar en vigencia la presente Ley,
pasarán al conocimiento del Tribunal de Cuentas, pero los
términos que hayan empezado a correr y las actuaciones y
diligencias que ya estén iniciadas se regirá por la
ley vigente al tiempo de su iniciación. Artículo
95, Ley 67.
TABLA DE INTERESES POR LESIONES
PATRIMONIALES
El Tribunal de Cuentas, a adoptado como buena practicas
aplicar el Acta N°23-2000 de la Extinta Dirección de
Responsabilidad Patrimonial (DRP), sobre les lesiones
patrimoniales, a través de una tabla uniforme sobre el
cálculo de intereses a las lesiones. Esta tabla tiene una
tasa imponible del 1% mensual la misma es progresiva a medidas
que aumentan los años de esa misma forma se incrementan
los intereses, dando como resultado una constante de .06
(1:15=.06) que se deduce en forma descendente dando como
resultado la tasa imponible del primer año.
AÑOS | % Intereses Acumulados | |
1 (0.16 x 12) = | 1.92 | |
2 (0.22 x 12) = | 2.64 (1.92 + 2.64) = 4.56 | |
3 (0.28 x 12) = | 3.36 (4.56 + 3.36) = 7.92 | |
4 (0.34 x 12) = | 4.08 (7.92 + 4.08) = 12.00 | |
5 (0.40 x 12) = | 4.80 (12.00 + 4.80) = | |
6 (0.46 x 12) = | 5.52 (16.80 + 5.52) = | |
7 (0.52 x 12) = | 6.24 (22.32 + 6.24) = | |
8 (0.58 x 12) = | 6.96 (28.56 + 6.96) = | |
9 (0.64 x 12) = | 7.68 (35.52 + 7.68) = | |
10 (0.70 x 12) = | 8.40 (43.20 + 8.40) = | |
**Resultado de entrevistas a los
Licenciado Silvio Gálvez y Antonio Márquez
auditores del Tribunal de Cuentas.
EJEMPLO DE LESIÓN PATRIMONIAL PARA EL
CÁLCULO DEL INTERÉS
Nombre del Sujeto: José
Matías
Periodo de la Lesión: 1 de agosto de
2008 al 20 de junio de 2010
Monto de la Lesión:
B/.23,000.00
PERIODO | AÑOS/MESES | MONTO | TASA DE INTERESES | INTERESES | TOTAL | |
Agosto 2008-Junio 2010 | 1.11 | 20,000.00 | 4.34% | 868.00 | 20,868.00 | |
Dic. 2009-Junio 2010 | 0.07 | 3,000.00 | 1.12% | 33.60 | 3.033.60 | |
TOTAL | 23,000.00 | 901.60 | 23,901.60 | |||
El Tribunal de Cuentas mediante Sala de Acuerdo, tiene
la potestad conforme al artículo 18 de la Ley 67 de 2008,
de establecer la tabla de intereses por lesiones personales
siempre y cuando se cumpla con el artículo 75 que
establece que la cuantía de la condena no será
nunca inferior al daño al menoscabo que haya recibido el
Estado en su patrimonio y se incrementara un interés
mensual no mayor del 1%, que se calcula desde la fecha en que
ocurrieron los hechos.
El proceso de cuentas
(fase investigación, intermedia y plenaria)
El Proceso de Cuentas se divide en tres fases o etapas
bien definidas, a saber:
LA FASE DE INVESTIGACIÓN
Esta constituye la primera fase del proceso y se inicia
con la presentación por parte de la Contraloría
General de la República al Tribunal de Cuentas del examen,
informe o auditoría especial que contenga los reparos o
irregularidades en fondos o bienes públicos,
acompañados de los elemento de juicio
correspondientes.
LA FASE INTERMEDIA
La fase intermedia del proceso de Cuentas inicia una vez
es remitido el proceso patrimonial al Tribunal de Cuentas con un
documento emitido por el Fiscal, que se le denomina: "Vista
Fiscal".
Una vez el Tribunal de Cuentas recibe el expediente y la
Vista Fiscal lo reparte a un Magistrado Sustanciador para su
debida calificación. Los repartos se realizan conforme lo
establece el artículo 102 del Código Judicial y
atendiendo a la Sala de Acuerdo Nº1-2010 de 5 de enero de
2010.
Desde ese momento cualquiera de los investigados
podrá presentar memorial, por medio de abogado, en el que
podrá:
Advertir las fallas o los vicios de la
investigaciónOponerse a los fundamentos fácticos o
jurídicos; y,Objetar las conclusiones de dicha Vista
Fiscal.Saneamiento
Luego de recibido el expediente por secretaria, el
Magistrado Sustanciador cuenta con el término de diez (10)
días hábiles para revisar si no existen vicios que
puedan causar la nulidad del proceso.
De encontrarse fallas o vicios, se ordenará al
Fiscal General de Cuentas lo que sea procedente para su
saneamiento, lo cual deberá realizarse en un
término no mayor de quince (15) días
hábiles.
Calificación del Mérito de la
Investigación de Cuentas
El Tribunal de Cuentas podrá, dentro del
término de quince días hábiles, proferir
cuatro tipos diferentes de decisiones, a saber:
Ordenar, por una sola vez, la corrección, la
ampliación o la complementación de la
investigación de cuentas cuando ello sea necesario
para perfeccionar la investigación;
El Fiscal General de Cuentas contará con el
término de un mes para cumplir con lo dispuesto en el
punto anterior.
Cierre y Archivo del expediente de
Cuentas
Cerrar y ordenar el archivo del expediente cuando las
irregularidades investigadas sean infundadas.
Infundada: el Informe de Antecedentes o la
Auditoría Especial no arrojo irregularidades que indiquen
un menoscabo patrimonial, sino que se podría estar frente
a una irregularidad Administrativa.
Cese del procedimiento
Ordenar el cese del procedimiento en contra de
cualquiera de las personas investigadas cuando no se deduzca
responsabilidad alguna.
Cese: recae sobre la falta de pruebas sobre la
vinculación indiciaria de los investigados con el proceso
de cuentas.
Llamamiento a Juicio o Resolución de
Reparos de la Persona Investigada
Llamar a juicio a la persona o a las personas
investigadas cuando existan razones fundadas para
ello.
Éste se hará mediante la denominada
Resolución de Reparos que deberá contener los
razonamientos de hecho y Derecho del Tribunal de Cuentas y el
encausamiento dirigido a establecer la responsabilidad
patrimonial del procesado o de los procesados.
Requisitos Formales que debe contener la
Resolución de Reparos:
Referencia clara y precisa de la
investigación realizada y su origenPeríodo examinado
Mención de la entidad o institución a
que corresponda, la acción u omisión que da
lugar a los reparosIndicación clara de las personas involucradas
con el hecho irregularEl grado de participación en la irregularidad
detectadaLa responsabilidad que se imputa
La cuantía del daño
Las normas legales o reglamentarias que han sido
infringidas.
En contra de la Resolución de Reparos cabe el
recurso de reconsideración que se deberá interponer
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a
la notificación personal de la persona llamada a juicio de
responsabilidad patrimonial.
El Tribunal de Cuentas debe decidir el recurso de
reconsideración en un término no mayor de quince
(15) días hábiles.
FASE PLENARIA
La Fase Plenaria se inicia con la ejecutoría de
la Resolución de Reparos.
El período probatorio se surte en cuatro (4)
períodos, así:
Primer período, de cinco (5) días
hábiles improrrogables, para que el Fiscal de Cuentas y
los procesados propongan todas las pruebas que consideren
convenientes;
Segundo período, de cinco (5) días
hábiles improrrogables, que empieza a correr desde el
día hábil siguiente al día en que se
venció el primer período, para que el Fiscal de
Cuentas y los procesados aporten contrapruebas;
Tercer período, de tres días
hábiles improrrogables, que empieza a correr desde el
día siguiente al día en que venció el
segundo período, para que el Fiscal de Cuentas y los
procesados objeten las pruebas y las contrapruebas; y
Cuarto período, de treinta (30)
días hábiles, para practicar las
pruebas.
Período Extraordinario para la
práctica de las pruebas.
Por causa justificada, de oficio o a petición del
Fiscal de Cuentas o de cualquier procesado, el Tribunal de
Cuentas podrá conceder un período adicional para la
práctica de las pruebas.
Admisión o rechazo de pruebas y
práctica de las mismas.
Concluido el tercer período probatorio, el
Tribunal de Cuentas, en un término de cinco (5)
días, mediante resolución irrecurrible,
deberá decidir al respecto.
Alegatos escritos
EL Fiscal de Cuentas y los procesados, sin necesidad de
resolución alguna, pueden presentar por escrito sus
alegatos ante el Tribunal de Cuentas.
Luego de que haya vencido el término para la
práctica de las pruebas y hasta que se dicte la
resolución que decide la causa.
Medidas para Mejor Proveer
El Tribunal de Cuentas, antes de dictar la
resolución que decida la causa, mediante auto para mejor
proveer, podrá practicar las pruebas que sean necesarias
para aclarar las dudas razonables, esclarecer aspectos oscuros y
establecer la verdad material.
La resolución que decida la causa podrá
ser de tres clases:
Resolución de Cargos, cuando implique la
condena o declaratoria de la responsabilidad patrimonial del
involucrado o de los involucrados. (Equivale a una sentencia
condenatoria).
Resolución de Descargos, cuando implique
la absolución o inexistencia de la responsabilidad de los
involucrados. (Equivale a una sentencia de
absolución).
Resolución Mixta, cuando implique la
absolución para unos y la condena para otros de los
involucrados.
La resolución que decida la causa debe ser
dictada con base en las pruebas que reposan en el expediente para
lo cual se cuenta con un término de treinta (30)
días.
Recurso de Reconsideración
En contra la resolución que decide la causa
podrá interponerse el recurso de reconsideración
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a
la notificación.
El Tribunal de Cuentas dará traslado del Recurso
a la contraparte por un término de tres (3) días
hábiles y, una vez vencido este término,
deberá decidir el recurso de reconsideración en un
término no mayor de veinte (20) días
hábiles.
La Resolución de cargos o descargos que dicte el
Tribunal de Cuentas, podrá ser demandada ante la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia, mediante la
acción contencioso-administrativa que
corresponda.
TIPOS DE RESPONSABILIDAD
De acuerdo al Artículo 80 de la Ley 67, se
establecen los siguientes tipos de responsabilidad:
Responsabilidad directa. Es la que recae
sobre la persona que reciba, recaude, maneje, administre,
cuide, custodie, controle, distribuya, invierta, apruebe,
autorice, pague o fiscalice fondos o bienes públicos
por razón de sus acciones u omisiones.Responsabilidad principal. Es la que obliga,
en primer lugar, a la persona que reciba, recaude, maneje,
administre, cuide, custodie, controle, distribuya, invierta,
apruebe, autorice, pague o fiscalice fondos o bienes
públicos a resarcir la lesión patrimonial
causada al Estado.Responsabilidad solidaria. Es aquella en
virtud de la cual dos o más personas que reciban,
recauden, manejen, administren, cuiden, custodien, controlen,
distribuyan, inviertan, aprueben, autoricen, paguen o
fiscalicen fondos o bienes públicos están
obligadas solidariamente a resarcir la lesión
patrimonial causada al Estado.Responsabilidad subsidiaria. Es aquella en
virtud de la cual la persona que recibe, recaude, maneje,
administre, cuide, custodie, controle, distribuya, invierta,
autorice, apruebe, pague o fiscalice fondos o bienes
públicos queda obligada a resarcir la lesión
patrimonial causada al Estado por razón de que haya
actuado con negligencia grave o haya permitido la
lesión.
Las acciones
contenciosas administrativas dentro del proceso de
cuentas
ACCIONES DE NULIDAD
De acuerdo al artículo 82 de la Ley 67 de 14
de noviembre de 2008:
La Resolución de Cargos o de Descargos dictada
por el Tribunal de Cuentas podrá ser demandada ante la
Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, mediante la
acción contencioso-administrativa que
corresponda.
En los procesos contencioso-administrativos de
nulidad se notificará a la persona favorecida con
la resolución del Tribunal de Cuentas de la providencia
que admita la acción.
Acciones de Plena
Jurisdicción
Al hablar de las acciones Contenciosas Administrativas
dentro de los Procesos Patrimoniales, nos debemos remitir a los
artículos 82 y 83 de la Ley 67 del 14 de noviembre de
2008, que desarrolla la Jurisdicción de
Cuentas.
Sobre el particular, podemos indicar que el
artículo 82, señala que la Resolución de
Cargos o de Descargos dictada por el Tribunal de Cuentas
podrá ser demandada ante la Sala Tercera de la Corte
Suprema de Justicia, mediante la Acción
Contencioso-Administrativa que corresponda.
En los procesos contencioso-administrativos de nulidad
se notificará a la persona favorecida con la
resolución del Tribunal de Cuentas de la providencia que
admita la acción.
En el artículo 83 se indica que la Sala Tercera
de la Corte Suprema de Justicia podrá declarar la
legalidad o la ilegalidad de la Resolución de Descargos.
Si declara su ilegalidad, debe establecer la responsabilidad que
le corresponde al procesado, de acuerdo a las disposiciones de
esta ley.
Previo al análisis de estas normas, debemos
recordar a los letrados y enseñar a los que no son
abogados, qué es una acción contencioso
administrativa, para qué se utiliza, qué
formalidades tiene y cuándo se puede
interponer.
Para ello debemos indicar que Pedro Cartolín indica
que: "La acción contencioso-administrativa implica una
contienda entre un particular y la administración
pública, la cual es resuelta por el Poder Judicial.
Mediante esta acción, se cuestiona una decisión de
la administración, desde el punto de vista
jurídico, y -a su vez- se pretende proteger la efectiva
tutela de los derechos e intereses de los administrados".
Marcial Rubio Correa expresa lo siguiente "La acción
contencioso – administrativa es el derecho que tienen las
personas de recurrir ante el Poder Judicial para que anule con
fuerza obligatoria cualquier acto o resolución del Poder
Ejecutivo o de otros órganos administrativos del Estado,
que pronunciándose sobre derechos individuales, perjudican
a una o más personas"
En Panamá, la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, la desarrolla la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia, tal como se observa en el Libro I que
trata sobre Organización Judicial, del Código
Judicial o Código de Procedimiento.
Para la regulación de las Acciones
Contencioso-Administrativas, debemos ver los artículos 97
a 99 del Código Judicial.
En estos artículos se puede constatar que a la
Sala Tercera le están atribuidos los procesos que se
originen por actos, omisiones, prestaciones defectuosas o
deficientes de los servidores públicos, resoluciones,
órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan, o
en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando
ejercerlas, los funcionarios públicos o autoridades
nacionales, provinciales, municipales y de las entidades
públicas autónomas o
semiautónomas.
En consecuencia, la Sala Tercera conocerá en
materia administrativa de lo siguiente:
1. De los decretos, órdenes,
resoluciones, o cualesquiera actos, sean generales o
individuales, en materia administrativa, que se acusen de
ilegalidad;2. De los actos, resoluciones, órdenes o
disposiciones de los Gerentes o de las Juntas Directivas o de
Gobierno, cualquiera que sea su denominación, de las
entidades públicas autónomas o
semiautónomas que se acusen de ser violatorias de las
leyes, de los decretos, de los decretos reglamentarios o de
sus propios estatutos, reglamentos y acuerdos;3. De los Recursos Contenciosos en los casos de
adjudicación de tierras y de bienes
ocultos;4. De las apelaciones, excepciones,
tercerías o cualquier incidente en los procesos por
cobro coactivo;5. De las cuestiones suscitadas con motivo de
la celebración, cumplimiento o extinción de los
contratos administrativos;6. De las cuestiones que se susciten en el
orden administrativo entre dos o más municipios o
entre dos o más instituciones autónomas o entre
un municipio y la Nación o entre una
institución autónoma y la Nación o entre
cualesquiera de ellas;7. De los Acuerdos o cualquier acto,
resolución o disposición de los Consejos
Provinciales, los concejos municipales, juntas comunales y
juntas locales o de las autoridades y funcionarios que de
ellas dependan, contrarios a las leyes, a los decretos que
las reglamenten o a sus propias normas;8. De las indemnizaciones de que deban
responder personalmente los funcionarios del Estado, y de las
restantes entidades públicas, por razón de
daños o perjuicios causados por actos que esta misma
Sala reforme o anule;9. De las indemnizaciones por razón de
la responsabilidad del Estado, y de las restantes entidades
públicas, en virtud de daños y perjuicios que
originen las infracciones en que incurra en el ejercicio de
sus funciones o con pretexto de ejercerlas cualquier
funcionario o entidad que haya proferido el acto
administrativo impugnado;10. De las indemnizaciones de que sean
responsables directos el Estado y las restantes entidades
públicas, por el mal funcionamiento de los servicios
públicos a ellos adscritos;11. De la interpretación prejudicial
acerca del alcance y sentido de los actos administrativos
cuando la autoridad judicial encargada de decidir un proceso
o la administrativa encargada de su ejecución, lo
solicite de oficio antes de resolver el fondo del negocio o
de ejecutar el acto, según corresponda;12. Conocer prejudicialmente sobre la validez
de los actos administrativos que deberán servir de
base a una decisión jurisdiccional por consulta que al
efecto formule la autoridad encargada de administrar
justicia;13. Conocer del Recurso de Casación
Laboral, a que se refiere el Capítulo IV,
Título VII, Libro Cuarto del Código de Trabajo,
hasta tanto se instituya la Corte de Casación
laboral;14. Ejercer todas las demás atribuciones
que el Código de Trabajo atribuye a la Corte de
Casación Laboral; y15. Del proceso de protección de los
derechos humanos mediante el cual la Sala podrá anular
actos administrativos expedidos por autoridades nacionales y,
si procede, restablecer o reparar el derecho violado cuando
mediante dichos actos administrativos se violen derechos
humanos justiciables previstos en las leyes de la
República, incluso aquellas que aprueben convenios
internacionales sobre derechos humanos. Este proceso se
tramitará según las normas de la Ley 135 de 30
de abril de 1943y de la Ley 33 de 11 de septiembre de 1946,
pero no se requerirá que el agraviado agote
previamente la vía gubernativa; el procurador de la
Administración sólo intervendrá en
interés de la Ley.
A su vez, el artículo 98, establece que las leyes
135 de 1943, 33 de 1946 y 39 de 1954, se aplicarán por la
Sala Tercera en cuanto no contradigan lo dispuesto en este
Código.
Por otro lado, el artículo 99 indica que las
Sentencias que dicte la Sala Tercera, en virtud de lo dispuesto
en esta sección, son finales, definitivas y obligatorias;
no admiten recurso alguno, y las de nulidad deberán
publicarse en la Gaceta Oficial.
Ejecución de
la resolución de cargos por el Ministerio de
Economía y Finanzas (A.N.I.P.)
Corresponde a la Autoridad Nacional de Ingresos
Públicos del Ministerio de Economía y Finanzas,
después de dos (2) meses de ejecutoriada la
Resolución de Cargos, o su acto confirmatorio, proceder a
hacerla efectiva mediante los trámites del proceso por
cobro coactivo.
Este trámite se le denomina declinatoria de las
cautelaciones de bienes muebles, bienes inmuebles y
dineros.
La Autoridad Nacional de Ingresos Públicos fue
creada mediante la Ley 24 del 8 de abril de 2013, y viene a
reemplazar a la antigua Dirección General de Ingresos que
contempla la Ley 67 de 14 de noviembre de 2008, como la Autoridad
con Poder de Ejecución de las Resoluciones de Cargo o
Condena con Declinatoria de Bienes para que inicie un Juicio con
carácter coactivo que permita resarcir los Activos que
hayan sido cautelados provisionalmente en el Proceso de Cuentas
desde de la etapa de la investigación hasta el momento de
la expedición de una resolución de carácter
definitivo, que no hace tránsito a cosa juzgada y que en
mi opinión debe dársele el carácter de un
Titulo Ejecutivo dado que es expedida por una Jurisdicción
de Carácter Especial y por ende lo que procede, luego de
notificada las partes de no presentar el pago total del monto de
la lesión, ordenarse el remate de los Bienes puestos a
disposición de Ministerio de Economía y
Finanzas.
Vale resaltar que la Jurisdicción Especial de
Cuentas, carece de facultad de ejecutar sus propios fallos de
condena lo que constituye un retraso en la efectividad de la
Misión y Visión que por virtud Constitucional se
estableció esta jurisdicción especial para resarcir
económicamente al Estado cuando en su
administración los Agentes de Manejos y Servidores
Públicos desviaran sus función transparente al
momento de establecer el destino de los Bienes y Fondos
Públicos, trayendo grandes pérdidas a la
Económicas a la Hacienda Pública.
Dado a lo anterior parece de Urgencia la creación
de Juzgados de Ejecución dentro de la Jurisdicción
de Cuentas, correspondiendo entonces concluida la
liquidación o remate de bienes ingresarlos al Tesoro
Nacional – Lesión Patrimonial.
Aspectos novedosos de
la jurisdicción de cuentas en Panamá
NOTIFICACIONES
Al hablar de notificaciones, debemos en primer lugar
establecer un concepto, en donde el doctor Jorge Fábrega
Ponce indica que el término procede del verbo latino
notificare, del sustantivo notum (conocido) y de facere (hacer).
Es el acto por el cual el tribunal comunica una resolución
judicial (providencia, auto, sentencia) a los que en el proceso
sean parte (a través, normalmente, de sus representantes)
o a otras personas a las que la resolución pueda afectar
(así, peritos, testigos, etc.).
En cuanto a las notificaciones dentro del proceso de
cuentas, se debe tener conocimiento de ciertos artículos
que abordan el tema de notificación. En este sentido,
podemos ver que el artículo 55, 56 y 57 indican de la
siguiente manera:
Artículo 55: La Resolución de
Reparos se notificará personalmente al Fiscal de Cuentas y
al procesado. Cuando se conozca el domicilio del procesado se
harán las diligencias para su notificación
personal. Si el interesado no se encontrara, se le fijará
un edicto en puerta para que comparezca al proceso dentro del
término de tres días. Vencido este término
sin que hubiera comparecido al proceso, se realizará la
notificación por edicto emplazatorio de acuerdo con las
formalidades establecidas en el presente
artículo.
En caso de que se desconozca el paradero del procesado,
se publicará un edicto de notificación de dicha
Resolución de Reparos por cinco días consecutivos
en un diario de amplia circulación nacional. En este
edicto se indicará la existencia y la naturaleza de la
Resolución, se identificará al procesado con un
nombre, su apellido y su número de cédula de
identidad personal, y se le advertirá que dicha
Resolución se tendrá por notificada a partir del
día siguiente de la última publicación del
edicto.
Artículo 56: Cuando se tenga certeza de
que el procesado reside en el exterior y su paradero sea conocido
por el Tribunal de Cuentas, este deberá intentar, en lugar
de la publicación del edicto, su notificación
mediante el auxilio de los conductos diplomáticos. La
notificación se entenderá se entenderá
perfeccionada en este caso desde el momento en que el exhorto
respectivo, debidamente diligenciado, reingrese al despacho del
Tribunal de Cuentas.
Artículo 57: toda resolución
distinta a la prevista en el artículo 55, que deba
proferirse, se notificará por edicto que será
fijado, al día siguiente de haberse dictado, en lugar
visible del Tribunal de Cuentas por un término de dos
días hábiles y se enviará por fax o correo
electrónico a la dirección suministrada por el
apoderado judicial. La notificación se entenderá
hecha a partir del momento de la desfijación del
edicto.
Artículo 58: Cuando la notificación
de la Resolución de Reparos se hubiera realizado mediante
edicto y el procesado no compareciera al proceso dentro del
término de diez días, contado a partir del
día siguiente de la última publicación en un
diario de amplia circulación nacional, el Tribunal de
Cuentas le nombrará un defensor de ausente, quien
seguirá la causa hasta su conclusión, salvo que
renuncie por causa justificada o sea removido. La
remuneración del defensor será pagada por el
Estado, que deberá proveer los fondos correspondientes en
el Presupuesto General del Estado.
Por otro lado, cuando hablamos de la resolución
final o la resolución de cargos o descargos, el
artículo 76 nos indica de la siguiente forma:
"Artículo 76: La resolución que
decida la causa debe notificarse personalmente al Fiscal General
de Cuentas, al apoderado judicial de cada uno de los procesados y
al defensor de ausente, si lo hubiera.
De acuerdo con la Ley 81 de octubre de 2013, que
modifica la Ley 67 de 14 de noviembre de 2008, fue desarrollar la
Jurisdicción de Cuentas y dicto otra
disposición.
Se adiciono al artículo 76-A de la Ley 67 de 14
de noviembre de 2008, que establecer que al Fiscal General de
Cuentas se le notificaran personalmente las Resoluciones
de Reparo, la Resolución de Cargos y Descargo y cualquier
otro que le ponga fin al Proceso de Cuentas.
El articulo 76-A es una disposición que permite a
la Fiscalia General de Cuentas, reconsiderar ante el Tribunal de
Cuentas, las resoluciones de Cese, Cierre y prescripción
de la acción de Cuentas, como cualquier forma de archivo
que de manera anticipada concluya en definitiva el proceso de
Cuentas.
PRESCRIPCIÓN DE LAS ACCIONES DE
CUENTAS
En el tema de prescripción, palabra que proviene
del latín "praescriptio" que significa lo que
precede.
La prescripción es un instituto jurídico
por el cual el transcurso del tiempo produce el efecto de
consolidar las situaciones de hecho, permitiendo la
extinción de los derechos o la adquisición de las
cosas ajenas.
En el proceso de cuentas, la prescripción se
observa en los artículos 34 al 36 de la Ley 67, del 14 de
noviembre de 2008.
En este sentido, el artículo 34 indica que la
acción de cuentas prescribe en un plazo de diez
años. Este plazo comenzará a contarse desde el
momento en que ocurran los hechos que constituyen la
lesión patrimonial en contra del Estado.
El artículo 35 señala que la
prescripción de la acción de cuentas puede
promoverse como excepción ante el Tribunal de Cuentas en
cualquier momento. Esta excepción es de previo y especial
pronunciamiento.
El artículo 36 señala que el plazo de la
prescripción de la acción de cuentas se
interrumpirá por las causas siguientes:
1. La primera diligencia escrita por
razón de un examen, una auditoría o una
investigación, concluida o aun sin concluir, iniciada
por la Contraloría General de la República;
o2. La Resolución de Reparos debidamente
ejecutoriada.
RECURSOS ORDINARIOS CONTRA LAS RESOLUCIONES
DICTADAS POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS
Para hablar de los recursos dentro del proceso de
cuentas, podemos observar que dentro de la Ley 67 de 14 de
noviembre de 2008, que crea la Jurisdicción de Cuentas,
regula el tema de los Recursos en los artículos 78 y 79,
en los que expone que en contra de la Resolución que
decida la causa podrá interponerse el recurso de
reconsideración dentro de los cinco días
hábiles siguientes a la notificación.
El Tribunal de Cuentas dará traslado a la
contraparte por un término de tres días
hábiles y, una vez vencido este término,
deberá decidir el recurso de reconsideración en un
término no mayor de veinte días
hábiles.
El artículo 79 sostiene que la resolución
que decide la causa queda ejecutoriada tres días
hábiles después de su notificación al Fiscal
de Cuentas y a los procesados, o tres días hábiles
después de haberse notificado la resolución
mediante la cual el Tribunal de Cuentas decida el recurso de
reconsideración.
La resolución que decide la causa debidamente
ejecutoriada pone fin a la actividad de la Jurisdicción de
Cuentas, mediante una decisión definitiva y firme que hace
tránsito a cosa juzgada. No obstante lo anterior es
novedosa la nueva Reforma a la Ley 67 de 2008, mediante Acto
Legislativo 81 de 22 de octubre de 2013, cuando le permite a la
Fiscalía General de Cuentas presentar Recurso de
Reconsideración contra las Resoluciones que ponen fin al
proceso de Cuentas como es el caso de los Ceses o Cierre del
proceso de Cuentas, que a mi juicio podemos catalogarlos como
formas excepcionales de terminación definitiva del proceso
de cuentas.
EL CESE Y CIERRE DEL PROCESO DE CUENTAS COMO
CONSECUENCIA DE LA MUERTE DEL INVESTIGADO.
El Cese y el Cierre anticipado en la Jurisdicción
Especial de Cuentas puede darse cuando un investigado
patrimonialmente ocurre el hecho de su defunción o
causa de muerte antes de que haya rendido declaración
de descargos patrimoniales ante la Fiscalía General de
Cuentas. Para algunos estudiosos de la materia surge la
interrogante si puede o no el Tribunal de Cuentas, llamar a
juicio al investigado cuando consta en el expediente
administrativo que levanta la Contraloría General de la
República, con la auditoría preliminar, una
declaración del investigado referente a los reparos y los
documentos que se aporten en dicha diligencia extraprocesal.
Según mi criterio sustentado en el Principio de
Especialidad que le otorga una naturaleza autónoma y
diversa al proceso de cuentas panameño. De manera alguna
se puede llamar a juicio al fallecido ya que dicha
declaración ante la Contraloría General, no suple
el acto legitimo que jurídicamente establece que la
declaración de descargos sobre los hechos investigados tal
y como lo establece el artículo 38 de la Ley 67 de 2008,
solo puede tener efecto frente a la Fiscalía General de
Cuentas. Por ello no considero válida la actuación
extraprocesal o fuera de un proceso de Cuentas que tiene todas
sus etapas bien definidas expresamente en la disposición
especial de la Ley 67 de 2008, y un proceso muy sui generis con
sus diferentes etapas procesales (fase de
investigación, fase intermedia y plenaria) por las que
debe transitar el proceso de rendición de cuentas para su
validez legal.
De acuerdo con lo anterior, corresponde citar el
artículo 81 de la Ley 67 de 14 de noviembre de 2008, el
cual es del tenor siguiente:
"Artículo 81. La responsabilidad
patrimonial persigue los bienes de la persona declarada
responsable en todo momento, incluso dentro de cualquier
proceso judicial hasta tanto hayan sido adjudicados
definitivamente a terceros dentro de este. En estos casos, la
responsabilidad patrimonial ascenderá hasta la parte que
cubra el importe líquido y los intereses de la condena del
Tribunal de Cuentas."(Subrayado del Tribunal).
Un análisis profundo de la norma anterior citada
me permite aclarar que la responsabilidad patrimonial si bien es
cierto persigue los bienes de la "persona declarada
patrimonialmente responsable". Surge a la vida
jurídica, una excepción a dicha norma arriba
citada. Siendo el caso de que no exista un pronunciamiento
definitivo del Tribunal de Cuentas sobre la responsabilidad
patrimonial que le corresponda al investigado. Por lo que no
procede en derecho continuar los actos que componen el Proceso de
Cuentas para perseguir los bienes y activos y patrimonio del
fallecido o sus herederos declarados en sucesión legal en
vía civil. Dado que ante la falta de un fallo definitivo y
ejecutoriado de condena previa por la Jurisdicción
Especial de Cuentas no se puede perseguir los bienes de los
herederos declarados legalmente.
Una de las características que particularmente
persigue el proceso de cuentas es que los bienes cautelados o de
propiedad de los investigados se le de tratamiento legal al
momento de la declaratoria de responsabilidad no sobre la persona
misma, sino la declaratoria de responsabilidad conlleva la
posibilidad de que el Estado a través de un juicio
coactivo recupere los bienes.
Podría categorizarse el proceso de Cuentas como
un proceso que particularmente recae sobre la persona que lesiona
o menoscaba el patrimonio económico del Estado. Pero
también se puede señalar la condición
especial que su finalidad es recuperar la pérdida material
cuantificable patrimonialmente recayendo sobre el patrimonio del
procesado o condenado en Resolución de Cargos de
carácter definitiva y firme, lo que concibo como un
proceso con connotaciones especialmente sobre los bienes muebles,
inmuebles y activos del declarado patrimonialmente responsable,
comparable en este aspecto a los denominados juicio sobre la cosa
(juicio in rem) patrimonio propio de las personas incluso
después de fallecida cuando exista ciertamente una masa
herencial, y siempre que exista un pronunciamiento previo
definitivo que haga tránsito a cosa juzgada. Solo
así en mi opinión se puede accionar con un fallo
definitivo ante un proceso civil de sucesión, haciendo
valer el Estado su crédito a su favor.
Otro supuesto en el cual no existe uniformidad en la
jurisprudencia del Tribunal de Cuentas surge cuando el fallecido
ya fue declarado responsable mediante llamamiento a juicio y ya
existe una medida de cautelación sobre los bienes o
cuentas bancarias impuesta por el Tribunal de Cuentas. A mi
juicio de concederse la declinatoria de los bienes cautelados en
juicio patrimonial podría el Tribunal excederse de sus
funciones y competencia porque solo puede declarar el cierre del
proceso con respecto a la persona fallecida y no puede declinar
el patrimonio cautelado al vinculado antes de que ocurrió
el deceso a la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos,
para que inicie el juicio coactivo, por tanto que existe el
límite legal de exigirse una Sentencia Definitiva de
Condena. No obstante mi criterio puede ser favorable a dicho
argumento jurídico de declinatoria sin condena si se
plantea una reforma al Artículo 81 de la Ley 67 de 2008.
Porque de no hacerse la finalidad de reintegrar o recuperar los
fondos públicos manejados irregularmente por los
servidores públicos o agente de manejo no se logra la
misión efectiva que conlleva la Jurisdicción
Especial de Cuentas.
Análisis de las prueba en la
Jurisdicción de Cuentas
Con relación al tema probatorio vale aportar la
opinión jurídica de la autora Ileana Turner
Montenegro en calidad de Magistrada Sustanciadora en
pronunciamientos reiterados en Sala Unitaria, frente al escrito
en que aduce pruebas el Fiscal General de Cuentas, al
señalar en el AUTO N°436-2013 lo siguiente:
"El Fiscal General de Cuentas insiste en reiterarse del
contenido del Informe de Auditoría Especial
N°301-007-2010-DINAG-DESAEDS, por lo que se considera que la
prueba no es procedente, por cuanto que no es necesaria la
reiteración del Informe de Auditoría Especial, con
fundamento en lo establece el artículo 668 del
Código Judicial":
Artículo 668. del Código Judicial:
"En el libelo se podrá proponer cualquier clase de prueba,
sin necesidad de reiterarlas después, y sin perjuicio de
que si hubiere período de apertura del proceso a pruebas,
éstas puedan ser adicionadas o
complementadas".
Cabe señalar, que el proceso de cuentas hasta la
fecha se inicia con el Informe de Auditoría preliminar que
contiene los reparos presentados por la Contraloría
General de la República, en este sentido constituye la
prueba principal para dar inicio al Proceso de Cuentas; asimismo,
dicho Informe es trasladado por el Tribunal de Cuentas a la
Fiscalía General de Cuentas, para que inicie la
investigación y lo establece el artículo 37 de
la Ley 67 de 2008, modificado mediante Ley 81 de octubre de
2013, que dice así:
"Artículo 37: El proceso de cuentas se
inicia con el examen, el informe o la auditoría que
contenga los reparos, acompañado de los elementos de
juicio correspondientes, que presente la Contraloría
General de la República al Tribunal de
Cuentas.
Recibida los reparos el Tribunal de Cuentas lo
trasladará a Fiscal General de Cuentas, mediante
resolución declarará abierta la
investigación y ordenara la práctica de las
pruebas, las diligencia y demás actuaciones que sean
necesarias para la determinación de los hechos y de la
responsabilidad que haya lugar"
De manera tal, que el Informe de Auditoría
preliminar se considera como una prueba principal que es aquella
que tiende a probar los hechos que son la base de
aplicación de la norma jurídica, cuyo efecto se
pide en el juicio; por lo tanto, no se hace necesario que se
solicite una reiteración de dicha prueba.
COMPARACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE
CUENTAS Y LA JUSTICIA PENAL ORDINARIA (SEMEJANZAS Y
DIFERENCIAS)
Atribuciones de los Magistrados de
Cuentas
Juzgar la responsabilidad patrimonial derivada de
supuestas irregularidades, contenidas en los reparos formulados
por la Contraloría General de la República a las
cuentas de los empleados y los agentes en el manejo de los fondos
y bienes públicos. Vale aclarar que la Jurisdicción
Especial de Cuentas de acuerdo al Artículo 281 de la
Constitución Política de Panamá, solamente
tiene como competencia el juzgamiento de personas concierta
cualidad de tipo funcional (Servidores Públicos), y
agentes de manejo que son particulares sean personas Naturales,
Sociedad inscritas en el Registro Público o Fundaciones
sin Fines de Lucro inscritas en el Ministerio de Gobierno y
Justicia que administran fondos o bienes o caudales con
carácter público quedando exentas las Fundaciones
Privadas que se rigen por el propio pacto social y los
reglamentos de la Junta Directiva de acuerdo a la
autonomía de la voluntad de los Fundadores que escapan de
la administración de Fondos con carácter de
público.
Empleado de Manejo
Todo servidor público que mediante las
diversas acciones u omisiones como
fiscalizar…Ejecute lesión Patrimonial en el
manejo de bienes fondos públicos
Agente de Manejo
Toda persona natural o jurídica que
mediante diversas acciones como recibir… o por
cualquier ejecute lesión Patrimonial con relación a
los caudales del Estado directa o supletoriamente.
El artículo 1 y 19 de la Ley 81 de 22 de octubre
de 2013, que modifican la Ley 67 de 14 de noviembre de 2008,
establecen como punto novedoso que la Jurisdicción de
Cuentas también se instituye para investigar la
responsabilidad Patrimonial, por lo que se crea la Fiscalia
General de Cuentas como un Órgano independiente en lo
funcional, administrativo y presupuestario, coadyuvante
con el Tribunal de Cuentas.
Atribuciones de los Magistrados y Jueces del
Órgano Judicial del Ramo de los Penal
Juzgan la responsabilidad penal de cualquier persona
Natural que haya infringido la norma sustantiva penal
configuradora de delitos, ya sea por acción u
omisión. El hecho punible puede ser investigado por el
Ministerio Público, mediante denuncia de cualquier
persona, iniciarlo de oficio o por querella interpuesta por
persona legitimada para ello. La imposición de una
sanción por el Tribunal de Cuentas con lleva a poner fuera
del comercio los Bienes inmuebles de propiedad del que resulte
declarado patrimonialmente responsable, y la declinatoria de los
bienes a la Autoridad de Nacional de Ingresos Públicos
(ANIP).
En cambio la imposición de una sanción
penal como consecuencia de una acción típica
antijurídica y culpable corresponde exclusivamente a los
Tribunales competentes, mediante proceso legal previo, efectuado
según los formalidades constitucionales y legales
vigentes.
GRAFICO ILUSTRATIVO DEL PROCESO DE CUENTAS EN
PANAMÁ
Análisis del
Reglamento interno del Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas, a través del Reglamento
Interno establece como objetivo principal contemplado en el
artículo 5 el de facilitar una administración
coherente y eficiente del recursos humano, a través del
conjunto de prácticas y normas aplicables a todos los
servidores de la Institución.
La administración que consiste en la
Planificación, Organización, Dirección y
Control tanto de los recursos materiales, como de los Recursos
Humanos , o el Capital Intelectual, a la cual se les asignan
recursos , materiales, que bien distribuidos y administrados,
deben dar buenos resultados, con la finalidad de llevar el
producto de excelencia., porque nuestra Misión es la de
Juzgar las cuentas de los agentes y los empleados de manejo,
cuando surjan reparos por razón de actos irregulares y
como tal, tenemos la moral de ser Transparente en nuestro
labor.
El Reglamento Interno del Tribunal de Cuentas, fue
aprobado mediante Acuerdo N°75 de 2009 (de 12 de agosto de
2009). Su ejecución empezó a partir de noviembre
del 2009, es decir tenemos un año de estar
rigiéndonos por el reglamento interno.
El Reglamento Interno consta de 17 capítulos,
entre los cuales les menciono algunos tales como: El
capítulo Uno que consta de la Misión,
Visión, Objetivos.
El capítulo III desarrolla el cómo
está organizado nuestra Institución, el
capítulo IV habla sobre la administración de
personal tales como el Reclutamiento, la Selección, Los
Incentivos, Las Capacitaciones, la Evaluación del
Desempeño del Cargo.
Dentro de la Disciplina de toda organización el
capítulo V señala la Asistencia y la Puntualidad,
cuando es Ausencia justificada, o ausencia injustificada,
tardanzas, permisos, otros.
El capítulo VIII señala los Deberes y los
Derechos de todos los servidores públicos de la
Institución, en la cual están enmarcados diecinueve
deberes, y veintes derechos.
A continuación el Reglamento Interno como
desarrolla en el Capítulo I la Misión, su
Visión, y los Objetivos del Tribunal de
Cuentas.
Artículo 1. Misión: El Tribunal de
Cuentas es un organismo constitucional y legal con
jurisdicción y competencia a nivel nacional, para juzgar
las cuentas de los agentes y los empleados de manejo, cuando
surjan reparos por razón de actos irregulares.
Artículo 2. Visión: El Tribunal de
Cuentas es un ente jurisdiccional que garantizará el
cumplimiento de la constitución política de la
República de Panamá y de la ley en la tarea de
juzgar los actos irregulares de los empleados y agentes de manejo
que afecten el patrimonio público.
Artículo 4. Objetivos: Los objetivos del
Tribunal de Cuentas son:
1. Decidir mediante el procedimiento
establecido en la Ley los procesos de responsabilidad
patrimonial.2. Dictar las medidas cautelares y realizar los
inventarios, los avalúos y los registros de los bienes
cautelados y la conservación y el mantenimiento de
dichos bienes.3. Formular y poner en práctica las
políticas y los procedimientos administrativos para
asegurar el cumplimiento de los objetivos y las metas del
Tribunal de Cuentas.4. Adoptar políticas y diseñar
estrategias para el mejoramiento continuo del
desempeño del Tribunal de Cuentas y de los
funcionarios a través de cursos, pasantías,
seminarios, congresos y otras formas de capacitación
con la cooperación de entidades u organismos
nacionales o internacionales.
El Capítulo III establece Cómo funciona
el Tribunal de Cuentas, y cómo está organizado a
través de su Estructura Organizativa.
A continuación los siguientes artículos
referentes a la Estructura organizativa:
El artículo 7. Estructura Organizativa:
Para el logo de sus fines y objetivos el tribunal de Cuentas,
tiene su estructura organizativa y funcional debidamente descrita
en el organigrama aprobada por la Sala de Acuerdo y el Ministerio
de Economía y Finanzas. (Ver anexo).
Artículo 9. Autoridad Nominadora: Los
magistrados, en su condición de autoridad nominadora,
tendrán a su cargo la misión de supervisar el
cumplimiento de este reglamento en todas las unidades y
direcciones y las que se creen el futuro de acuerdo a las
necesidades del servicio.
Artículo 10. Secretaría General: El
Tribunal de Cuentas tendrá un Secretario (a) General y un
subsecretario(a) General, quienes refrendarán con su firma
todas las actuaciones jurisdiccionales de la
>Institución, será órgano receptor de
toda la correspondencia que reciba el Tribunal de Cuentas, cuyas
demás funciones se recogerán ene l manual de
funciones y en la Ley.
Artículo 11. Secretaría
Administrativa: El tribunal de Cuentas tendrá un
secretario (a) Administrativo (a) que tendrá a su cargo la
Dirección y supervisión de las actuaciones
administrativa del Tribunal de Cuentas y darle seguimiento a las
actividades administrativas,
Artículo 12. Direcciones: Al frente de
cada unidad de mando superior estará un director (a)
quién velará por el estricto cumplimiento de las
labores de sus subalternos dentro de un marco de eficiencia y
disciplina
El capítulo IV contempla la
Administración del Personal, mencionaremos algunos
artículos tales como:
Artículo 21. Proceso de Inducción:
Señala que el servidor público del Tribunal de
Cuentas, una vez haya tomado posesión del cargo en la
Dirección de Recursos Humanos, será objeto del
proceso de inducción; a fin de familiarizarse con la
misión, Visión, acción, estructura
organizacional, funcionamiento, reglamento interno y otros
aspectos generales de la Institución.
Artículo 25. Sistema de Evaluación del
Desempeño: El sistema de evaluación del
desempeño del cargo es el conjunto de normas y
procedimientos tendientes a establecer, medir, calificar el nivel
de eficiencia del servidor público y su conducta
laboral.
Actualmente mediante acuerdo N°178-2010 de 16 de
julio de 2010 fue aprobado los formularios de Evaluación
del Desempeño de Cargos, y estamos en la etapa de
información a todo el personal de la
Institución.
Artículo 28. Capacitación:
establece que el Tribunal de Cuentas brindará
oportunidades de Formación y Desarrollo a través de
la Capacitación Nacional e internacional a los servidores
públicos conforme a las necesidades detectadas por el
departamento de Formación y Capacitación Judicial
en coordinación con los jefes de departamentos.
Al respecto es importante señalar que este es uno
de los objetivos del Tribunal de Cuentas, el de que todo su
personal se esté actualizando tanto en su
formación, capacitación, y técnicas que
brinden respuestas de eficiencias a las actividades que
desarrollan.
Mencionaremos algunos de los cursos y seminarios en las
que han participado nuestros servidores públicos tales
como: tratamiento contable de los activos y pasivos corrientes
conforme a las Normas de contabilidad gubernamental, ofrecido por
la Contraloría General de la República,
Procedimientos Administrativo.
Ofrecido por la Procuraduría de la
Administración, Microsoft Excell ofrecido por New
Horizons, Introducción crítica al Derecho
Contemporáneo ofrecido por la Procuraduría de la
Administración, donde han participado tanto personal
administrativo como personal del área judicial.
Toda organización requiere llevar una disciplina
laboral, es por esto que en el Capítulo V contempla todo
lo referente a la Asistencia, Puntualidad, Tardanzas
Justificadas, Tardanzas Injustificadas, los Permisos , otros,
veremos a continuación algunos artículos que donde
establecen estos factores importantes.
Artículo 33. Horario de trabajo: Los
servidores públicos del Tribunal de Cuentas,
deberán trabajar no menos de cuarenta (40) horas
semanales, sobre la base de cinco días
laborables.
El horario de atención al público es de 8
a.m. a 12 m.d. y de 2 p.m. a 5 p.m.
Artículo 37. Tardanzas: se entiende por
tardanzas la llegada del servidor público al puesto de
trabajo después de la hora establecida en la jornada
laboral así:
El tiempo no trabajado por tardanzas injustificadas,
será descontado del salario que devenga el servidor
público del tribunal de Cuentas.
Las tardanzas injustificadas se computaran cada mes
calendario y serán sancionados de acuerdo al cuadro de
sanciones.
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